Daniel Leupi, conseiller municipal de Zurich et chef du département des finances de la ville de Zurich, sur le thème « Logement abordable : défis, approches de solutions, acquis ».
Interview avec Daniel Leupi
Chef du département des finances de la ville de Zurich
Qui êtes-vous ?
Je suis conseiller municipal de Zurich, 59 ans, j’aime la vie urbaine, les randonnées à vélo dans de beaux paysages, les jeux de société avec des amis ainsi que les débats et défis politiques. En tant que chef du département des finances, je suis responsable de la création de logements abordables et neutres en carbone à Zurich, de la promotion de la numérisation, du positionnement de la ville en tant qu’employeur attractif et de l’assurance du financement des services municipaux. Je suis également membre du conseil de fondation de la caisse de pension de la ville de Zurich et vice-président de la Conférence des directrices et directeurs financiers des villes, qui défend les intérêts des villes auprès de la Confédération et des cantons en matière de politique financière et fiscale. J’ai deux enfants adultes, je suis en couple et je vis à Zurich.
Monsieur Leupi, vous êtes responsable des finances au sein du Conseil municipal de Zurich depuis 2013. Quelles sont les plus grandes réussites de la politique zurichoise en matière de logement jusqu’à présent ?
Commençons par les ensembles résidentiels : les projets de logements lancés sous ma direction à Leutschenbach, Letzi et surtout le projet d’un lotissement sur le dépôt de tram de Hard – que j’ai empêché d’échouer en commission du Conseil municipal – sont désormais prêts à être occupés. Le lotissement Hardau I suivra encore cette année. Cela représente au total près de 830 nouveaux logements d’utilité publique mis à disposition de la population zurichoise.
Nous avons également réussi à acquérir 24 immeubles, notamment grâce au renforcement du département d’acquisition des biens immobiliers de la ville de Zurich.
De plus, depuis le début de l’année, les maîtres d’ouvrage d’utilité publique peuvent demander des contributions issues du nouveau fonds pour le logement afin d’acheter des terrains et des immeubles, ainsi que pour construire et rénover des logements. Les contributions d’amortissement issues de ce fonds permettent de proposer des loyers plus bas, malgré la hausse des prix du foncier et de l’immobilier, et visent ainsi à créer davantage de logements abordables.
Enfin, le nouveau règlement de location pour les bientôt 10’000 logements municipaux garantit une occupation optimisée, une attribution aux personnes à faibles revenus et un processus de location transparent, excluant toute forme de favoritisme.
La ville de Zurich est donc aussi une entreprise immobilière. Combien de biens résidentiels possède-t-elle ?
À la fin de l’année 2024, le sous-portefeuille « Logement et commerce – patrimoine administratif » comprendra 58 ensembles résidentiels communaux et plus de 500 immeubles résidentiels individuels, totalisant plus de 1’400 bâtiments et près de 10’000 logements d’utilité publique. De plus, 220 droits de superficie ont été accordés à des organisations d’utilité publique et des coopératives, représentant environ 6’150 logements et 1’800 chambres. Huit autres droits de superficie, correspondant à environ 1’550 logements, sont actuellement en phase de planification ou d’approbation.
Malgré cela, la population urbaine souffre d’un manque de logements abordables. Ne devriez-vous pas être plus actif sur le marché ?
Lorsque le centre-ville croît de manière dynamique, il y a trop peu de logements. C’était déjà le cas dans la Rome antique et cela fait partie de la nature des choses. Tant que Zurich reste aussi attractive, nous avons une tâche de nature sisyphéenne. À cela s’ajoute la difficulté que de vastes secteurs de l’immobilier, dans une phase de verrouillage, ne proposent des logements que pour des revenus élevés et très élevés, tout en retirant des logements abordables du marché avec leurs nouveaux projets. L’offre peut augmenter, mais les prix augmentent deux fois plus vite.
Cependant, la ville avance projet après projet, sachant pertinemment que nous ne pouvons pas créer de logements abordables pour tous, mais pour de plus en plus de personnes. Et je pense que cela se voit.
Le cas des « maisons SUGUS » a fait beaucoup de bruit bien au-delà de la ville de Zurich. Des logements bon marché à un emplacement de premier choix : n’est-ce pas aller un peu trop loin en termes de compatibilité sociale ?
Les maisons SUGUS appartiennent à un propriétaire privé, à l’origine un entrepreneur en construction, qui a délibérément créé des logements abordables. Cela a très bien fonctionné et semble – à l’exception des maisons que Mme Bachmann a héritées – toujours fonctionner, y compris en ce qui concerne le mélange social des résidents. J’aurais souhaité que les deux autres frères aient pu acheter les propriétés.
En complément des interventions directes du marché de la part des pouvoirs publics, certains cantons ont introduit des lois de protection du logement. Cependant, ce qui a été effectivement atteint, c’est que les mesures de construction et de rénovation urgentes ont pris du retard, ce qui conduit ultimement à d’autres hausses de prix. Quelle est votre opinion à ce sujet et quelle est la situation à cet égard dans le canton de Zurich ?
Dans le canton de Zurich, il existe l’initiative populaire « Protéger les logements abordables. Stopper les résiliations abusives ». L’adoption de cette initiative élargirait les possibilités d’action de la politique de logement municipal afin de préserver la mixité sociale dans les quartiers. C’est pourquoi le conseil municipal est favorable à cette initiative. Les revendications de l’initiative ont pris de l’ampleur ces derniers mois, dans le contexte du débat de plus en plus intense sur les résiliations abusives. Une grande partie de la population craint de ne plus pouvoir trouver un logement abordable lors d’un déménagement. Je pense que l’initiative a donc de bonnes chances d’être adoptée. Cela, d’autant plus que l’initiative zurichoise, contrairement à la solution existante dans le canton de Bâle-Ville, laisse aux communes une grande marge de manœuvre pour sa mise en œuvre, afin de ne pas bloquer la rénovation et la construction.
Il y a des voix qui affirment qu’en utilisant de tels instruments quasi planifiés, on met fin à la spéculation et qu’à long terme, cela crée une base pour une ville plus adaptée aux familles avec davantage de logements abordables. Partagez-vous cette opinion ?
La principale responsabilité incombe aux investisseurs, bien que je ne souhaite pas faire de généralités. Une partie des propriétaires continue de traiter correctement leurs locataires. Mais nombreux sont ceux qui profitent de la situation et exigent des loyers beaucoup trop élevés. Je connais de nombreux exemples de logements dont les loyers ont été considérablement augmentés sans raison lors du changement de locataire. Cela montre que la responsabilité individuelle des propriétaires ne fonctionne plus. C’est pourquoi il faut un plus grand engagement de l’État pour les personnes à faibles revenus.
Le problème se complique de plus en plus en raison de l’évolution démographique (augmentation des ménages unipersonnels et du vieillissement de la population), de l’immigration et de la tendance à l’urbanisation. Nous n’échapperons probablement pas à la nécessité de créer des capacités supplémentaires. Comment cela doit-il se faire et quels obstacles se dressent sur la route des différentes options ?
Je suis fermement convaincu que ce sont avant tout les acteurs institutionnels qui sont fortement sollicités. Construire davantage de logements ne suffit pas. Cela a souvent un effet haussier sur les prix, car la plupart des constructions en ville et en agglomération sont des projets de remplacement, c’est-à-dire que des logements coûteux prennent la place des anciens logements abordables. Si nous voulons maintenir l’acceptation de notre système économique libéral et de l’immigration qui y est associée, l’industrie doit, à l’avenir, planifier des constructions de remplacement de manière plus socialement responsable et réaliser davantage de logements également pour les classes moyennes inférieures. Sinon, l’acceptation des accords bilatéraux, de l’immigration et de l’actuel droit de la location et de l’aménagement sera fortement mise en péril dans la population.
Les capacités, c’est une chose, mais leur réalisation en est une autre. Les procédures d’autorisation soi-disant longues sont une source constante de préoccupations pour le secteur immobilier. À quel point la situation est-elle réellement dramatique ?
Sur ce sujet, nous devons d’abord clarifier de quoi nous parlons exactement. La majorité des gens considère que la procédure de permis de construire correspond à la durée du processus depuis la demande de permis jusqu’à l’autorisation de construire, et l’impression est que le traitement au sein de l’administration prend énormément de temps. Ce n’est pas correct.
Le temps médian pour le traitement des projets de construction – c’est-à-dire de la soumission de la demande de permis à la décision de construction – a récemment diminué à Zurich. En 2023, il était de 121 jours. Et cela, malgré une augmentation importante du nombre de demandes traitées, passant de 3’760 en 2019 à 4’440 en 2023.
Cependant, après l’obtention du permis de construire, il y a des procédures d’appel, des modifications de projet et des ajustements aux exigences, dont la durée échappe en grande partie à l’influence de la ville. En particulier pour les procédures judiciaires, nous constatons une augmentation continue depuis des années (en 2019 : 229 procédures judiciaires, en 2023 : 410).
Mais il est vrai que certaines procédures d’autorisation de construire s’étendent sur plusieurs années, ce qui engendre des frustrations et doit être résolu par … ?
La ville veille à garantir une sécurité de planification aussi élevée que possible pour les maîtres d’ouvrage grâce à une offre de conseil bien développée. De même, elle renforce la solidité juridique des demandes de permis de construire grâce à un processus d’autorisation rigoureux. Ces dernières années, l’administration a déployé de nombreux efforts pour numériser et optimiser la procédure d’autorisation de construire.
Une autre option serait de restreindre les offres Airbnb. Des villes comme Lucerne ont mis en place des réglementations contre Airbnb et les résidences secondaires. Qu’est-ce qui bloque à Zurich ?
La ville de Zurich est tout à fait consciente de cette problématique. Dès décembre 2020, l’exécutif municipal a adopté une révision partielle du règlement des constructions et du zonage : les résidences secondaires régulièrement louées à durée déterminée, comme les appartements d’affaires ou ceux proposés via des plateformes comme Airbnb, ne devraient plus être comptabilisées dans le quota de logements défini par ce règlement. Cette mesure vise à limiter ces usages et à protéger les résidences principales.
Le conseil municipal a approuvé cette proposition en septembre 2021. Cependant, un recours a été déposé contre cette réglementation. Les recourants ont perdu devant le Tribunal administratif des constructions et le Tribunal administratif en juin 2024, mais ils ont porté l’affaire devant le Tribunal fédéral. Par conséquent, ce durcissement de la réglementation n’est pas encore juridiquement contraignant.
Fredy Hasenmaile, l’économiste en chef du groupe Raiffeisen, affirme que le droit du bail, en particulier la protection des loyers existants, est une cause essentielle de la pénurie de logements. S’ils étaient correctement alloués, 170’000 logements de 100 m² pourraient être libérés. Les coopératives d’habitation appliquent déjà (plus ou moins) ce concept.
De plus, il existe des initiatives privées qui vont dans cette direction, permettant, en cas de déménagement au sein d’un même ensemble résidentiel, de conserver le prix du loyer (CHF/m²). Une telle approche aurait-elle des chances sur le plan politique ?
La pénurie de logements n’est pas due à la protection des locataires, mais à la demande accrue. Grâce au règlement de location en vigueur et aux prescriptions d’occupation qu’il contient, cette problématique est déjà atténuée pour les immeubles de la ville de Zurich. Si des acteurs privés suivent cette voie – comme l’a fait Helvetia dans un exemple exemplaire à Zurich – cela libère de l’espace et améliore considérablement la situation sociale. Je souhaite voir davantage de projets de ce type.
Nous avons commencé cet entretien en évoquant les réalisations de votre mandat. Pour conclure, quelles sont, selon vous, les tâches les plus urgentes que le gouvernement municipal doit actuellement traiter ?
Nous souhaitons également augmenter la proportion de logements abordables dans la ville de Zurich par l’achat ciblé de biens immobiliers et la construction de logements supplémentaires sur des terrains municipaux.
Afin de permettre aux coopératives et aux fondations d’augmenter la part de logements à but non lucratif par l’achat de propriétés, il est nécessaire d’établir un fonds pour le logement.
De plus, je milite pour qu’un accord sectoriel soit mis en place dans le secteur immobilier, définissant des normes minimales pour un traitement social lors des rénovations. Je me bats également pour que la Confédération et, surtout, le canton s’engagent davantage dans la construction de logements à but non lucratif.